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如何科学推进增量配电改革?

日期:2019-02-21  来源:  责任编辑:网络运营部

增量配电改革作为新一轮电力体制改革重要内容之一,先后推出三轮共320个试点项目,部分试点项目已经投入运营,并取得明显成效。不过,在试点改革过程中也难免存在一些争议和问题。为了保持并扩大已有改革成果,需要深入分析产生争议和问题的深层体制根源,最大限度地形成利益相关方的共识,科学推进增量配电改革。

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重视增量配电改革的体制改革内涵

根据中共中央、国务院《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(以下简称“9号文”)和国家发展改革委发布的配套文件《关于推进售电侧改革的实施意见》,以及后续国家发展改革委、国家能源局制定的《有序放开配电网业务管理办法》等文件,新一轮电力体制改革鼓励社会资本通过混合所有制方式投资配电业务,目的是促进配电网建设发展和提高配电运营效率。

这一改革的现实背景是,我国电力发展仍存在不充分、不平衡问题,地方经济发展和电力用户价值的多元诉求和自主决策意愿无法得到充分体现和保障,电力资源配置不合理问题凸显,尤其是工商业电力用户长期面临着较重的电费负担,制约各地方实体经济企业的发展。

增量配电改革的根本目的是在电网环节引入市场准入竞争,形成对电网企业的竞争压力,将电网环节的效率提升切实转化为电力用户的“红利”。只有将增量配电改革的落脚点放在供给侧结构性改革的根本要求上,才能正确看待这一改革试点过程中的种种问题,并把握改革思路。

增量配电改革尽管具有“增量”特征,但改革内容却具有存量体制内涵。无论选择何种改革推进方式,配网都不是局部性问题,而是涉及系统短期运营,以及电源与电网投资的全局性、系统性问题。供给侧结构性改革的重点在于破除造成结构性失衡的体制机制障碍,这就要求增量配电改革必须着眼于优化电力资源有效配置的体制机制,承担起输配电体制改革和电力市场建设的探索任务。

这种体制改革的探索体现在两个方面,一是为中国电力市场创造新的市场主体;二是为中国电力市场探索新的交易关系,即如何以市场契约替代企业层级控制。实际上,这种体制探索与9号文确定的推进电力市场建设要求相一致,只是将探索领域放在了增量配电方面。增量配电和配网的特殊性,决定了增量配电改革不宜囿于“增量配电”的狭窄领域,以免削弱其体制改革价值。

现有试点政策有待完善

现有增量配电改革思路仍须充分重视其在体制机制改革方面的价值。在试点推进过程中,增量配电改革政策容易采取与一般项目投资相似的推进思路,使相关利益方陷入“城池得失”的利益争夺中。地方政府和社会资本往往抱怨电网企业设置重重壁垒等,而电网企业则认为,地方政府和社会资本极易引入低效投资,影响市场秩序和系统安全等。各方争议往往围绕着技术层面问题,例如业主选择、区域划分、接入障碍等。只有采取科学的增量配电改革思路,才能实质有效地解决种种现实争议。

理论和国际经验均表明,配电环节的不同改革思路会带来不同结果:一种是简单的利益再分配,即仅仅增加垄断租金的分享者;另一种是改革利益创造和分配机制,即改革资源配置机制。第一种改革思路的问题在于,垄断租金在新主体间的再分配,虽然会给新投资主体带来明显收益,却往往难以实质性提升用户和社会福利,这一点得到了国际经验的广泛佐证。在我国供给侧结构性改革要求为实体经济企业降成本的背景下,这种思路的最终效果需要慎重评估。总体来看,我国现行增量配电改革政策主要存在以下问题。

第一,增量配电改革政策缺乏市场结构改革措施支撑。增量配电改革政策尚未有效区分配网自然垄断环节与售电竞争性环节的性质差异,易扭曲增量配电投资预期,进而扭曲投资者结构。

第二,增量配电改革政策缺乏市场化体系的支撑。现有增量配电改革侧重于通过混合所有制改革实现投资主体多元化,充分体现售电侧放开的基本要求,但与增量配电环节紧密相关的市场体系和价格体系仍不健全。 

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